O Estado brasileiro tem se utilizado de parcerias com organizações sem fins lucrativos para execução conjunta de políticas públicas desde a época da colonização. Inicialmente, as relações entre Estado e entidades sem natureza lucrativa se restringiam as atividades vinculadas à saúde, educação e assistência social geridos pela Igreja Católica (CARVALHO,2006). Contudo, o aumento da complexidade social, a necessidade de melhorar o serviço prestado aos cidadãos e a mudança para um Estado gerencial contribuíram para que o primeiro setor ampliasse o rol de objetos das parcerias. Não é de se estranhar as parcerias celebradas em áreas como a efetivação do controle social, a preservação do meio ambiente e o desenvolvimento de tecnologias avançadas (MOREIRA, 2020).
1 Introdução
O Estado brasileiro tem se utilizado de parcerias com organizações sem fins lucrativos para execução conjunta de políticas públicas desde a época da colonização. Inicialmente, as relações entre Estado e entidades sem natureza lucrativa se restringiam as atividades vinculadas à saúde, educação e assistência social geridos pela Igreja Católica (CARVALHO,2006). Contudo, o aumento da complexidade social, a necessidade de melhorar o serviço prestado aos cidadãos e a mudança para um Estado gerencial contribuíram para que o primeiro setor ampliasse o rol de objetos das parcerias. Não é de se estranhar as parcerias celebradas em áreas como a efetivação do controle social, a preservação do meio ambiente e o desenvolvimento de tecnologias avançadas (MOREIRA, 2020).
O avanço no campo das atividades conjuntas entre ente público e entidades sem fins lucrativos de modo propriamente dito andou à frente da legislação brasileira relacionada as parcerias, pois até a entrada em vigor da Lei n. 13.019/20141 (BRASIL, 2014), não se existiam as regras gerais exclusivas para ditar as parcerias em âmbito nacional. Desde o período pós Constituição de 1988 a principal regra utilizada era a Lei n. 8.666/1993 (BRASIL, 1993), que estabeleceu as normas gerais sobre licitações e contratos administrativos para os entes públicos (PORTELLA; SABENÇA, 2019).
É bem verdade que na segunda metade da década de 1990 foram produzidas leis que regulavam as atividades em regime de parceria entre os entes públicos e as entidades sem fins lucrativos. Citam-se a Lei das Organizações Sociais (BRASIL,1998) e a Lei de OSCIPs (BRASIL, 1999). Entretanto, ambos normativos contemplavam na prática poucas entidades, pois como demonstrado por dados oficiais menos de menos de 1% das entidades sem fins lucrativos possuíam o título de organização da sociedade civil de interesse público ou mesmo se enquadrava como organizações sociais (IPEA, 2020).
Sendo assim, havia um enorme distanciamento entre a realidade legal e a necessidade da população que era atendida diretamente pelas entidades sem fins lucrativos (DONNINI, 2020). Esse abismo gerou problemas de toda ordem como: a interpretação equivocada da prestação de contas pelos órgãos de controle que resultava em punição (ENAP, 2019); a cooptação das entidades pelos entes públicos que viam nelas uma extensão de sua atividade estatal (TEODÓSIO; CHAGNAZAROFF, 2015); a ausência de transparência na escolha de parceiros para realização das atividades e projetos (FOLHA DE S. PAULO, 2006); e, a própria criminalização dos movimentos sociais (PEREIRA, 2018).
Por isso, a construção de uma lei que conversasse com as necessidades prementes da sociedade e que pudesse contribuir com o ecossistema nacional de parcerias entre os entes públicos e as organizações da sociedade civil se fazia necessária. Assim, a Lei 13.019/2014 foi criada e entrou em vigor trazendo grandes inovações nas parcerias entre os poderes públicos e as organizações da sociedade civil.
A nova lei ensejou a mudança de racional interpretativo dos convênios até então celebrados, principalmente sob a égide do art. 116, da Lei Geral de Licitações (Lei n. 8.666/1993). Tais convênios possuíam natureza jurídica contratual e por conseguinte contraditória a construção de uma atuação em regime de mútua cooperação lastreada em diretrizes como o fortalecimento institucional das relações entre os parceiros e a priorização do controle de resultados, como previsto no artigo 5º, da Lei n. 13.019/2014 (MOREIRA, 2021).
O legislador ao redigir o novo marco regulatório não se limitou a idealizar uma nova forma de pensar as parcerias, como também consolidou avanços pragmáticos nas relações entre o poder público e as organizações da sociedade civil, reduzindo as chances de interpretações equivocadas da lei ou mesmo retrocessos, como a redação do art. 84 que determinou a impossibilidade de utilização de entendimentos da Lei n. 8.666/1993 nas parcerias.
Apesar de existirem outras novidades, o presente texto se dedicou a aprofundar sobre a norma contida no art. 51, da Lei n. 13.019/2014, que estabeleceu a criação de conta bancária isenta de tarifas para as OSC movimentarem recursos públicos vinculados as parcerias do MROSC. O tema escolhido ganha relevância pela quantidade de recursos transacionados entre os entes públicos e as organizações da sociedade civil. Somente em 2018 foram empenhados mais de 12 bilhões de reais em parcerias do governo federal com as entidades do terceiro setor (IPEA, 2022). Adiciona-se a elevada quantidade de recursos financeiros a obrigatoriedade de abertura de contas bancárias específicas para cada parceria como forma de rastrear e dar nexo de causalidade entre a execução do objeto e a aplicação dos recursos transferidos (TCU, 2020). E, por fim como relevância na delimitação do tema deste texto, tem-se a busca pela eficiência do gasto público, que poderá ser otimizado com o cumprimento da isenção de tarifas bancárias sobre as contas abertas em razão das parcerias vinculadas à Lei n. 13.019/2014.
O ponto de vista metodológico o autor utilizou-se de análise da legislação e de bibliografia abalizada para construir os argumentos e conclusões presentes neste texto.
O texto está dividido em quatro partes. A primeira delas é a introdução onde estão apresentadas as questões históricas que levaram ao autor a se debruçar sobre o tema. Adiante, são apresentados os principais pontos que dificultam a instrumentalização do art. 51, do MROSC. A terceira parte do texto se detém a apresentar os requisitos do direito a conta isenta, bem como seus limites. Por fim, são apresentadas as conclusões finais do texto.
2 Das dificuldades de instrumentalizar o art. 51 da Lei n. 13.019/2014
O jargão que no Brasil existem leis que pegam e leis que não pegam é um dos grandes desafios que precisam ser superados em nossa sociedade. E, quando essa máxima pode gerar a paralisia de políticas públicas importantes como as regidas pela Lei n. 13.019/2014, todo o ecossistema da administração pública deve mexer. Dessa forma, entende-se pela existência de no mínimo três nós que dificultam a implementação da isenção das tarifas bancárias das contas vinculados aos termos de fomento e colaboração.
O primeiro deles é a inexistência de agências bancárias em 42% das cidades brasileiras (GARCIA, 2020). O fechamento de agências bancárias, inclusive as de instituições financeiras públicas, restringem a instrumentalização do comando normativo contigo no art. 51, do MROSC. A chegada das plataformas digitais muitas das vezes não equacionam todos os problemas, principalmente o de abertura e fechamento de contas correntes. Assim, a ausência de uma instituição financeira pública no território da entidade traz custos que não serão abarcados pela administração pública, recaindo sob as organizações da sociedade civil.
Ultrapassada a primeira dificuldade de chegar a uma agência, o gestor da organização da sociedade civil pode se deparar com o despreparo dos bancários que desconhecem a norma pública cogente que isenta as entidades com parcerias firmadas com o poder público (SEARA, L.; ARAÚJO, C., 2019, p. 04). Neste caso, o apoio institucional do ente público é muito importante para que a legislação seja seguida à risca pelas instituições financeiras públicas. Lembra-se que a boa utilização dos recursos públicos devem ser objeto de atenção do gestor público. Aliás, o caput do art. 51, do MROSC, determinou que a conta será aberta em instituição determinada pela Administração Pública. Sendo assim, cabe ao poder público denunciar qualquer entrave junto a ouvidoria do próprio banco; denunciar na ouvidoria do Banco Central do Brasil; e, por fim a judicialização da questão, haja vista que a cobrança indevida reduzirá o quantitativo de recursos públicos disponível para a execução da parceria.
Por fim, nota-se que a dificuldade do exercício do direito à isenção tarifária situa-se na manutenção de práticas arcaicas que remontam aos antigos convênios regidos pela Lei n 8.666/1993. Ainda é comum a exigência pelo poder público de abertura de conta bancária pela organização da sociedade civil previamente a celebração da parceria. Esse tipo de exigência demonstra erro de operacionalização, pois as instituições financeiras condicionam a abertura de conta isenta à comprovação de parceria firmada. Isto é, o termo de colaboração ou termo de fomento devidamente assinado e publicado em meios de comunicação oficial, como determina o art. 38, da Lei n. 13.019/2014. Se o Poder Público exige a abertura de contas antes, os bancos não concedem a isenção determinada em lei, pois não existe certeza que a parceria com base na Lei 13.019/2014 acontecerá. Na prática, a Administração Pública deve primeiro assinar a parceria, publicar em meios oficiais e depois exigir a abertura de conta específica pela OSC.
3 O artigo 51, da Lei n. 13.019/2014 – requisitos e limites da isenção legal
O MROSC vem numa esteira de amadurecimento da legislação de parcerias do Estado com as organizações sem fins lucrativos, da qual a Lei de OSCIPs é um dos normativos que auxiliou nesta construção da relação entre os parceiros público e privado. E, não foi diferente quando o tema tratado é a necessidade de abertura de conta específica para transacionar valores relacionados entre o poder público e as entidades privadas sem fins lucrativos.
Sob o viés da segregação das contas relacionadas as parcerias, lembra-se que o art. 14, do Decreto Federal n. 3.100/1999 (BRASIL, 1999b), que regulamentou a Lei de OSCIPs, já previa a necessidade de abertura de conta bancária específica para à execução do Termo de Parceria.
Outra experiência que contribuiu para o aprofundamento dado pelo art. 51, do MROSC, advém da Portaria Interministerial n. 127/2008 (MINISTÉRIO DA ECONOMIA, 2008) que por muito tempo vigorou como regra a ser seguida pela União nas suas transferências voluntárias para outros entes públicos e organizações da sociedade civil. Nesta Portaria existia o comando do artigo 42, §1º e §5º, que condicionava o repasse de recursos a existência de contas abertas em instituições financeiras geridas pela União e isentas de tarifas bancárias.
É bem verdade que, a Portaria Interministerial n. 127/2008 guiava somente as parcerias celebradas pelo governo federal por meio de seu antigo portal de convênios chamado SICONV. Fato que limitava a abrangência para os entes públicos subnacionais. Outro ponto negativo da portaria era seu status infralegal que gerava insegurança jurídica, visto a facilidade de mudança de seu texto.
De toda maneira, as experiências de legislações anteriores contribuíram para a redação vigente do art. 51, da Lei n. 13.019/2014, que é:
Art. 51. Os recursos recebidos em decorrência da parceria serão depositados em conta corrente específica isenta de tarifa bancária na instituição financeira pública determinada pela administração pública.
Parágrafo único. Os rendimentos de ativos financeiros serão aplicados no objeto da parceria, estando sujeitos às mesmas condições de prestação de contas exigidas para os recursos transferidos.
Desta redação extraem-se pontos relevantes que merecem ser debatidos. O primeiro deles é que a conta corrente aberta será específica. Ou seja, ela não se confunde com outras contas bancárias que a organização da sociedade civil possa titularizar, seja para manutenção de atividades não vinculadas a parceria objeto do repasse financeiro, seja para o custeio de ações relacionadas a outra parceria com o poder público ou mesmo iniciativa privada. A especificidade determinada pelo art. 51 tem o condão de contribuir com a transparência na utilização dos recursos públicos, uma vez que o percurso do dinheiro ficará demonstrado com a sua origem e saída. Esta última devendo ser realizada mediante transferência eletrônica identificada, como prescrito no art. 53, do MROSC.
Outro ponto que merece destaque acontecerá caso a organização da sociedade civil não consiga demonstrar o atingimento das metas e objetivos previstos no plano de trabalho. Neste caso, a organização da sociedade civil deverá apresentar relatório de execução financeira descrevendo as receitas e despesas na execução do objeto da parceria (art. 66, II, do MROSC). Sendo assim, entende-se como prática salutar a segregação da vida financeira da entidade parceira quando se relaciona com o poder público, visto a existência de uma mescla legal de controle de resultados e meios atribuído pelo MROSC (LAHOZ,2018).
Destaca-se também que essa conta corrente será isenta de tarifas bancárias, à exemplo do que era determinado pela Portaria Interministerial n. 127/2008. A isenção é decorrente da abertura da conta corrente em instituição financeira pública, visto que dificilmente seria possível exigir dos bancos privados essa condição, haja vista sua condição eminentemente lucrativa. As instituições financeiras públicas possuem como seu escopo institucional funções que vão além do lucro propriamente dito, como propõem Araújo e Cintra (2011, p. 07), pois atuam como bancos de fomento da capacidade produtiva nacional; visam o desenvolvimento regional; atuam de modo anticíclico na oferta de crédito; e, ampliam a bancarização da população brasileira. O legislador ao determinar pela isenção tarifária festeja os princípios administrativos da economicidade e da eficiência, pois somas relevantes de recursos públicos podem ser canalizadas exclusivamente para a consecução dos objetos celebrados via termo de fomento ou termo de colaboração.
Entretanto, Delbom (2021, p. 07) tece críticas acerca da manutenção das contas vinculadas apenas a instituições financeiras públicas. Segundo o autor, há necessidade de ampliar-se o conceito para todo e qualquer banco comercial e cooperativa de crédito que possua autorização de funcionamento proferido pelo Banco Central do Brasil, pois as tarifas são mais baixas que as praticadas pelos bancos estatais. A suscitação trazida por Delbom baseia-se principalmente na otimização do recurso público, visto que bancos privados comerciais possuiriam tarifas mais competitivas do que os bancos públicos. No que tange aos valores, o autor não prova com números sua afirmativa. Devendo de plano ser refutada. Ademais, não faz sentido dialogar sobre tarifas mais baratas, pois o conteúdo do artigo 51, da Lei n. 13.019/2014 é claro ao dispor sobre a isenção das tarifas. Ora, não há que se falar em preços mais baixos, se a própria lei determinou que as instituições financeiras públicas não poderão cobrar as tarifas das contas vinculadas as parcerias, bem como possuem mister institucional que vai além do viés lucrativo. Cabe ao poder público e as organizações da sociedade civil exigirem que o direito da isenção seja praticado.
Retornando a isenção deve-se ressaltar a diferença conceitual entre tarifa e taxas bancárias, pois somente aquela está isenta. Segundo Conselheiro Paulo Tadeu em Decisão Ordinária 3029/2019- TCDF, no bojo do processo n. 1828/2013, a tarifa bancária incide pela prestação de serviços realizada pela instituição financeira ao seu cliente. Já a taxa bancária é uma remuneração cobrada por determinação de um serviço público realizado, sendo seu valor atribuído pelo Banco Central do Brasil sem a qual o banco fornecedor de serviços tem ingerência. Aduz Tadeu que a cobrança é gerada quando o correntista comete alguma falha exclusiva, como por exemplo a devolução de um cheque.
O entendimento acerca da diferenciação entre taxa e tarifa bancária traz como conclusão que não incidirão custos de manutenção de conta, de transferências eletrônicas identificadas e etc, em conta específica aberta em instituição financeira pública em razão de uma parceria celebrada entre o poder público e uma organização da sociedade civil por meio de termo de fomento ou termo de colaboração lastreada pela Lei n. 13.019/2014. Destaca-se que é indiferente a forma de seleção utilizada pela administração pública para celebrar a parceria. Ou seja, a parceria pode ser decorrente de um chamamento público, de uma dispensa ou mesmo de inexigibilidade que estará garantida a isenção das tarifas bancárias pelo artigo 51, do MROSC. Lado outro, a tarifa gerada em razão de algum descumprimento da organização da sociedade civil poderá ser cobrada pela instituição financeira, sendo daquela a responsabilidade por arcar com o custeio.
4 Conclusão
O presente artigo procurou apresentar as dificuldades de implementação do direito à isenção de tarifas bancárias em contas abertas por organizações da sociedade civil que detém parcerias com entes públicos celebradas sob a égide da Lei n. 13.019/2014.
O texto apresentou de modo resumido e sem a pretensão de esgotar o tema trazido pelo art. 51, da Lei n. 13.019/2014, com seus requisitos e limites para a subsunção do direito aos fatos, bem como sugeriu mudanças de procedimento por meio dos entes públicos para otimizar a implementação do comando legal. Neste ponto, o texto sugere ao administrador público que não exija previamente a abertura de conta bancária pela organização da sociedade civil, em razão da posterior dificuldade ou mesmo até impedimento da transformação de uma conta aberta inicialmente com tarifa ser transformada em isenta.
Nesta mesma linha de pensamento, o autor ressalta que cabe ao ente público zelar pelo exercício do direito à isenção das tarifas em contas bancárias abertas em nome das organizações da sociedade civil, uma vez que o caput do art. 51, do MROSC, determinou que a conta será aberta em instituição determinada pela Administração Pública. Desse modo, reduz-se a chance de recursos públicos serem utilizados para pagar tarifas que estão isentas por lei e ao mesmo tempo garante que os recursos públicos sejam canalizados para o cumprimento do objeto previsto no plano de trabalho que encarta o termo de fomento ou o termo de colaboração.
Artigo escrito por Oscar Moreira. O texto foi publicado originalmente com o título: As dificuldades na instrumentalização da isenção das contas bancárias garantidas pelo art. 51 da Lei nº 13.019/2014. Publicado na Revista SAM, ano 4, edição 37, julho de 2022, p. 49-53.
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