A Lei n. 13.019/2024 conhecida como Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil (MROSC) completou dez anos de promulgação no ano passado. Apesar de o MROSC ser uma lei federal de abrangência nacional com aplicabilidade imediata, a grande maioria dos estados e municípios brasileiros optou por criar decretos locais que regulamentassem a lei. Aqui no OSC Legal está concentrado o maior banco de dados nacional desta legislação, com mais de mil regulamentos municipais, comprovando o argumento da disseminação normativa do MROSC pelo país.
É bem verdade que existem pontos que a doutrina sempre entendeu que mereciam uma análise mais atenta dos entes públicos subnacionais para personalizar a lei federal às especificidades de cada estado e município brasileiro.
Um destes pontos, para elencar um exemplo, pode ser visto no art. 53, § 2º, da Lei Federal n. 13.019/2014, ao determinar que na impossibilidade física de pagamento mediante transferência eletrônica, o termo de colaboração ou de fomento poderá admitir a realização de pagamentos em espécie. Ora, a regra trazida pelo MROSC é que todo e qualquer pagamento de colaboradores, prestadores de serviços e fornecedores somente deveriam ser realizados por meio de transferência eletrônica identificada, como forma de segurança para a entidade que não circularia com os antigos cheques ou mesmo dinheiro em espécie, ao mesmo tempo que facilitaria a eventual prestação de contas financeira. Entretanto, a diversidade social e a elevada quantidade de pessoas ainda desbancarizadas levou ao legislador a abrir a exceção do art. 53, § 2º, do MROSC. Contudo, entendeu-se de bom tom que fosse colocado um limite para a excepcionalidade do pagamento em espécie. Essa limitação é o exemplo que discricionariedade dada pela lei federal aos entes públicos que possuem maior grau de liberdade para decidir conforme suas realidades.
Ao lado exemplo citado pode-se acrescentar outros como a forma e quantitativo de membros das comissões de seleção e monitoramento e avaliação, a forma e periodicidade de capacitação de servidores e representantes das organizações da sociedade civil, a existência ou não de um Conselho de Fomento e Colaboração local, os prazos de abertura e fechamento dos procedimentos de manifestação de interesse social e por ai segue.
Não se discute que a discricionariedade atribuída aos estados e municípios cumpre função importante, porém trouxe uma realidade não prevista, a baixa qualidade dos normativos locais com exigências para além das inseridas na Lei Federal n. 13.019/2014, como a exigência de título de utilidade pública municipal dentre os documentos obrigatórios para parceirizar com o município de Maceió (art. 21, do Decreto Municipal n. 9.121/2021). Ou mesmo a reprodução quase integral da lei sem de fato auxiliar na operacionalização das parcerias visando a transparência no processo.
Acrescenta-se a esses pontos a baixa participação das organizações da sociedade civil na construção das regras locais, em contrassenso a grande participação institucional à época de criação do MROSC, quando mais de 50 mil entidades participaram de forma direta ou indireta do processo de aprovação da lei.
Enfim, o ambiente normativo que cerca o MROSC em sede subnacional descortina a dificuldade de implementação da Lei Federal n. 13.019/2014 nos mais de cinco mil e quinhentos municípios brasileiros.
Entretanto, em março de 2024, por meio do Decreto Federal n. 11.948/2024 o ecossistema de parcerias com base no MROSC iniciou uma nova fase, uma oxigenação com alterações em trinta e cinco artigos do antigo Decreto Federal n. 8.726/2016.
As alterações promovidas pelo novo decreto incorporaram ao normativo federal regras que solucionam problemas vivenciados por gestores públicos e representantes das OSC na execução em regime de mútua cooperação das políticas públicas, tais como:
- O entendimento que emendas parlamentares prescindem de chamamento público (art. 8º, § 3º);
- A inserção da contrapartida voluntária, financeira ou em bens e serviços, independentemente do valor global da parceria (art. 12-A);
- A possibilidade de participação de representantes da sociedade civil na comissão de seleção (art. 13, § 4º);
- A vigência da parceria ser de até dez anos e ainda podendo ser prorrogada (art. 21);
- Os bens remanescentes que ficarem com as organizações da sociedade civil podem ser doados a terceiros, inclusive para beneficiários da política pública objeto da parceria (art. 23, § 3º);
- A ampliação do valor de pagamento em espécie nos casos de impossibilidade de transferência eletrônica identificada (art. 38, § 5º);
- O pagamento de multas, os juros ou as correções monetárias referentes a pagamentos ou a recolhimentos realizados fora dos prazos pela organização da sociedade civil poderão ser pagos com recursos da parceria, desde que decorrentes de atraso da administração pública federal na liberação de parcelas de recursos financeiros (art. 39, § 1º); e,
- Ampliação do valor global da parceria para até 50% por meio de aditivo (art. 43, I, a).
Existem outras inúmeras regras alteradas que vão na mesma direção: a resolução de problemas que impactam o cotidiano das parcerias federais. O que na prática resulta em melhoria da execução dos trabalhos realizados pelas OSC e na qualidade do atendimento à população brasileira.
O trabalho realizado pela Advocacia Geral da União, do Ministério da Gestão, da Inovação em Serviços Públicos, da Controladoria-Geral da União (CGU) e da Casa Civil, junto com as contribuições advindas de consulta pública modificaram para o bem o Decreto Federal n. 8.726/2016 foi louvável. Entretanto, o belo trabalho feito está, como regra, restrito ao Poder Executivo Federal uma vez que as modificações realizadas impactam somente o normativo regulador federal.
Mas, como essas modificações podem chegar ao meu território? Como um pequeno município do interior de Minas Gerais poderia aproveitar todas as inovações feitas pelo Decreto Federal n. 11.948/2024? Como se valer destas novidades que dão cor ao MROSC em seu nível operacional?
Adiante-se que resposta é longe do ideal, por outro lado está muito próxima de se concretizar se o ente público desejar e assim gerar a segurança jurídica para temas que envolvem o cotidiano das parcerias. Principalmente, porque é sabido que boa parte dos municípios de pequeno porte não possuem corpo técnico especializado para fazer uma revisão tão profunda e necessária sem paralisar outras políticas públicas importantes.
Por isso, um caminho simples e viável é atribuir expressamente a subsidiariedade do Decreto Federal n. 8.726/2016 com as alterações promovidas pelo Decreto Federal n. 11.948/2024 às regras locais.
Tecnicamente a subsidiariedade permite ao aplicador da norma utilizar de outra regra com validade jurídica para interpretar o caso concreto, que no caso do MROSC são parcerias regidas por acordos de cooperação, termos de fomento e termos de colaboração que modificam as vidas de crianças, adolescentes, jovens, adultos, pessoas idosas, animais etc. Ao mesmo tempo que permite uma maior eficiência de utilização do dinheiro público.
Atribuir a subsidiariedade do Decreto Federal n. 8.726/2016 aos casos locais permite a ampliação da visão do intérprete, garante à Justiça e mantém a coerência na utilização do MROSC como meio hábil para celebração de parcerias entre o poder público e as organizações da sociedade civil. Além disso, a aplicação subsidiária de uma regra federal por outros entes não é novidade, logo a criação de um decreto local que regulamenta tal situação é visto em outras normas.
Por fim, com o objetivo de auxiliar outras cidades a aproveitar a alta tecnologia normativa aplicada ao MROSC pelas inovações incorporadas ao Decreto Federal n. 8.726/2016 no ano de 2024 pelo Decreto Federal n. 11.948/2024 citam-se duas cidades que entenderam como ampliar suas regras locais sem desnaturá-las. A primeira é cidade de Marechal Cândido Rondon sediada no Paraná que por meio do Decreto Municipal n. 378/2024, que não só expressamente declarou à aplicação subsidiária das regras federais como autorizou a adoção dos modelos e listas de verificação produzidas pela Advocacia Geral da União. O outro município é Extrema localizada em Minas Gerais que recentemente publicou o Decreto Municipal n. 4.950, de 01 de agosto de 2025, e também aplicou o princípio da subsidiariedade do decreto federal às suas regras internas. Destaca-se que ambos os decretos constam da base de dados do OSC Legal e por lá podem ser acessadas.
Artigo escrito por Oscar Moreira e publicado originalmente em: https://medium.com/@osclegal/a-aplicação-subsidiária-do-decreto-federal-nº-8-726-2016-3b5e247ff854