O advento da Lei n. 13.019/2014 gerou profundas mudanças na pactuação das parcerias celebradas entre os municípios e as organizações da sociedade civil. As alterações produzidas pelo Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil (MROSC) vão muito além da alteração da nomenclatura de convênios para termos de fomento, termo de colaboração e acordo de cooperação, pois a lei construiu um novo paradigma de atuação conjunta do poder público com as entidades sem fins lucrativos.
Introdução
O advento da Lei n. 13.019/2014 gerou profundas mudanças na pactuação das parcerias celebradas entre os municípios e as organizações da sociedade civil. As alterações produzidas pelo Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil (MROSC) vão muito além da alteração da nomenclatura de convênios para termos de fomento, termo de colaboração e acordo de cooperação, pois a lei construiu um novo paradigma de atuação conjunta do poder público com as entidades sem fins lucrativos.
A mudança de racional desejada pelo legislador por meio das diretrizes fundamentais do regime de parcerias (art. 6º, da Lei n. 13.019/2014), encontrou obstáculos de implementação tanto no Poder Público quanto nas organizações da sociedade civil (OSC). Os desafios que envolvem a implementação também foram sentidos nos Conselhos Municipais dos Direitos das Crianças e Adolescentes. Neste caso, com um complicador adicional que se encontra na harmonização das regras do MROSC com as regras próprias da política nacional de atendimento da criança e do adolescente composta por múltiplos atores sociais com capacidade de criar normativas, como as resoluções de âmbito criadas pelo Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente (CONANDA), as leis e decretos estaduais e municipais, bem como as resoluções dos Conselhos locais.
Desse problema de harmonização surge uma questão recorrente que é a possiblidade de financiamento de reformas e construções realizadas com recursos públicos nas organizações da sociedade civil. O debate não se encontra suficientemente amadurecido pela doutrina especializada que ainda titubeia sobre a legalidade ou não de o Poder Público acrescer o patrimônio privado das organizações da sociedade civil por meio de parcerias celebradas com base no MROSC. Em suma, o debate que se põe à lume é: as OSC podem custear reformas e construções com recursos públicos do Fundo Municipal da Criança e Adolescente?
O enfrentamento dessa questão tem relevância prática, uma vez que 94% dos municípios brasileiros possuem Conselhos Municipais dos Direitos da Criança e do Adolescente1 e mais de 81 milhões de reais foram aportados somente no ano de 2018 por meio de renúncia fiscal advinda das declarações de imposto de renda da pessoa física aos 1.691 fundos cadastrados junto ao Governo Federal2. Ou seja, existem conselhos de direitos na imensa maioria dos municípios e muito deles possuem recursos financeiros que podem apoiar a política de atendimento da criança e do adolescente.
Além disso, a doutrina pouco se debruçou sobre a temática, sendo importante estabelecer debate abalizado sobre a questão que possui interface com a democracia, participação social e fortalecimento do controle social.
I – O Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil
Apesar de a Lei n. 13.019/20143 ter completado quatro anos de entrada em vigor para os municípios brasileiros muitos desafios ainda cercam a implementação de suas regras, o que de fato traz insegurança jurídica para os polos dessa relação (poder público e OSC). E, por vezes, gera a descontinuidade de políticas públicas afetando diretamente aos cidadãos que mais necessitam de serviços públicos.
Os efeitos da implementação incompleta da lei em comento geram consequências na atuação dos conselhos de direitos, sobretudo naqueles que possuem fundos financeiros que aportam recursos por meio de parcerias com as organizações da sociedade civil como é o caso dos Conselhos Municipais dos Direitos das Crianças e Adolescentes criados por determinação do art. 88, II, do Estatuto da Criança e do Adolescente (Lei n. 8.069/1990).
O Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil garantiu o protagonismo dos conselhos de direitos na celebração, monitoramento e prestação de contas de parcerias com as entidades sem fins lucrativos, como se extrai do art. 16, parágrafo único; art. 27, §1º; e, do art. 59, §2º, todos da Lei n. 13.019/2014.
Contudo, como a Lei n. 13.019/2014 entendeu sobre o pagamento de despesas vinculadas a obras e reformas com recursos da parceria?
A resposta da questão problema que norteia esse texto passa pela compreensão de artigos 45 e 46 do MROSC que tratam das despesas vedadas e liberadas no cerne da parceria.
O artigo 45 tem conteúdo negativo ao estabelecer as vedações das despesas proibidas de serem realizadas com recursos públicos vinculados a parceria, inclusive aqueles depositados no fundo financeiro administrado pelo Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente.
Por trazer conteúdo que excepciona condutas legalmente aceitáveis o texto do art. 45 deve ser interpretado restritivamente. O que na prática leva a interpretação que se a conduta vedada não está descrita ela poderá ocorrer, desde que devidamente fundamentadas como dito por Moura (2017, p.185).
Reforça-se no caso do art. 45 que a Lei n. 13.204/2015 que alterou a redação original do MROSC revogou expressamente a vedação contida no inciso IX, alínea “d”, que proibia obras que caracterizem a ampliação de área construída ou a instalação de novas estruturas físicas.
Desse modo, fica demonstrado que o legislador entendeu que não existe óbice para a realização de obras e reformas utilizando recursos públicos das parcerias, quando necessárias a consecução do objeto principal do ajuste.
Ademais, o MROSC estabeleceu em seu art. 46 um rol exemplificativo de despesas passíveis de ocorrerem no bojo das parcerias. A liberalidade do custeio é encontrada na redação do caput do art. 46 que prescreve que “poderão ser pagas, entre outras despesas, com recursos vinculados à parceria”. A expressão “entre outras despesas” denota que o rol inserto nos incisos da norma citada são apenas alguns exemplos de gastos passíveis de ocorrerem.
Então, a ausência de redação expressa permitindo a realização de obras e reformas com recursos da parceria não é capaz cercear a utilização de recursos públicos para tal finalidade desde que necessária a realização plena do objeto pactuado. Como complementa Mânica (2019, p. 129)5 as obras devem ser “(i) sejam necessárias, instrumentais e acessórias à realização do objeto ajustado; e, (ii) estejam especificadas e sejam executadas conforme o Plano de Trabalho”.
Assim, resta claro que o MROSC permite a realização de despesas com obras e reformas nas organizações da sociedade civil que delas necessitem para a produção dos resultados pactuados por meio de termos de fomento e de termos de colaboração. Inclusive, para aqueles recursos depositados nos fundos municipais da criança e do adolescente.
II – A Resolução n. 194/2017 do CONANDA e custeio com recursos dos fundos da infância e adolescência
A política de defesa dos direitos da criança e do adolescente possuem vários atores sociais envolvidos, do qual o Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente (CONANDA) é um dos protagonistas deste sistema de garantia de direitos.
O CONANDA possui como uma de suas funções elaborar normas gerais da política nacional de atendimento dos direitos da criança e do adolescente6, que muitas vezes são normatizadas por meio de resoluções.
As resoluções do CONANDA orientam as condutas dos conselhos subnacionais, mesmo sem tem poder vinculante, pois estão adstritas ao Poder Público em sua esfera de governo como salientado por Digiácomo (2014)7.
Com foco no presente artigo que visa entender a possibilidade ou não de obras e reformas serem custeadas por meio de recursos depositados nos fundos da infância e adolescência, duas resoluções do CONANDA devem ser analisadas. Mais especificamente, as Resoluções n. 137/2010 e n. 194/2014 que tratam dos parâmetros para a criação e o funcionamento dos Fundos Nacional, Estaduais e Municipais dos Direitos da Criança e do Adolescente.
Até a publicação da Resolução n. 194/20178 do CONANDA, existia vedação expressa de utilização de recursos do Fundo dos Direitos da Criança e do Adolescente para “investimentos em aquisição, construção, reforma, manutenção e/ou aluguel de imóveis públicos e/ou privados, ainda que de uso exclusivo da política da infância e da adolescência”, visto a redação do art. 16, §1º, V, dada pela Resolução n. 137/20109 do próprio CONANDA.
A Resolução n. 194/2017 inaugurou uma nova fase no Conselho Nacional ao inserir expressamente a faculdade de os conselhos subnacionais dos direitos da criança e do adolescente desenvolverem novas formas e critérios para utilização dos recursos de seus respectivos fundos.
Essa nova redação incluiu o § 2º, no artigo 16 da Resolução n. 137/2010. A inclusão alinhou a mencionada resolução ao melhor entendimento do Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil que permite a realização de obras e reformas em OSC para buscar a consecução dos objetivos pactuados em parcerias com o Poder Público e com os Conselhos de Direitos.
Contudo, lembra-se que os conselhos subnacionais devem normatizar expressamente por meio de resoluções própria a questão, evitando assim insegurança jurídica nas parcerias celebradas sob o esteio da Lei n. 13.019/2014 e a política de atendimento de crianças e adolescentes.
III – Conclusão
O presente artigo tratou de debater a possibilidade ou não de financiamento de obras e reformas em organizações da sociedade civil com recursos pactuados por meio da Lei n. 13.019/2014 e as suas relações com a política nacional de atendimento dos direitos da criança e adolescente.
O texto apresentou de modo sucinto e sem a pretensão de esgotar o tema que o MROSC por meio de seus artigos 45 e 46 permitem a realização de despesas destinadas a obras e reformas, desde que necessárias a consecução do objetivo principal da parceria.
A análise realizada por este autor estendeu-se as resoluções n. 137/2010 e n. 194/2017, ambas do Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente (CONANDA), sobre a questão problema central abordada no texto.
Desta análise se extraiu que os conselhos subnacionais que garantem os direitos da criança e do adolescente podem estabelecer regras próprias acerca da utilização dos recursos depositados nos fundos específicos. Dentro dessas regras podem estar as obras e reformas como forma de garantir o atendimento ao público alvo dos respectivos conselhos de direitos.
Artigo escrito por Oscar Moreira, publicado Revista SLC – Licitações e Contratos, n. 53, ano 5, p. 157-160, agosto de 2022
REFERÊNCIAS:
1. FEAC. Bons Conselhos: conceitos e práticas de gestão dos Conselhos Municipais da Criança e Adolescentes. Disponível em: <https://www. fadc.org.br/sites/default/files/2019-04/CMDCA.PDF>. Acesso em: 31 maio 2021.
2. GIFE. Maioria dos municípios brasileiros não conta com fundo da criança e do adolescente ativo para receber recursos, segundo levantamento. Disponível em: <https://gife.org.br/maioria-dos-municipios-brasileiros-nao-conta-com-fundo-da-crianca-e-do-adolescente-ativo-para-receber-recursos-segundo-levantamento/#:~:text=Dos%201.691%20fundos%20que%20receberam,fato%20ter%20conseguido%20captar%20 recursos>. Acesso em: 31 maio 2021.
3. BRASIL. LEI Nº 13.019, DE 31 DE JULHO DE 2014. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2014/lei/ L13019compilado.htm>. Acesso em: 1º jun. 2021.
4. MOURA, Humberto Fernandes de. Execução das Parcerias. In: Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil. MENDES, Michelle Diniz (Coord.). Belo Horizonte: Fórum, 2017.
5. MÂNICA, Fernando B. Objeto e natureza das parcerias sociais: limites para a execução privada de tarefas estatais e o novo direito do terceiro setor. In: Parcerias com o terceiro setor: as inovações da Lei n. 13.019/2014. MÂNICA e et al. (Coord.), Fórum: Belo Horizonte, 2. ed. 2018.
6. BRASIL. LEI Nº 8.242, DE 12 DE OUTUBRO DE 1991. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8242.htm> . Acesso em 01 de junho de 2021.
7. DIGIÁCOMO, Murilo José. Consulta: CMDCA – Conselho de Direitos – Resoluções – Caráter normativo. Disponível em: <https://crianca. mppr.mp.br/pagina-1664.html>. Acesso em: 1º jun. 2021.
8. CONANDA. Resolução n. 194/2017. Disponível em: <https://www.gov.br/mdh/pt-br/acesso-a-informacao/participacao-social/conselho-nacional-dos-direitos-da-crianca-e-do-adolescente-conanda/resolucoes/resolucao_194.pdf>. Acesso em: 1º jun. 2021.
9. CONANDA. Resolução n. 137/2010. Disponível em: <https://www.gov.br/mdh/pt-br/acesso-a-informacao/participacao-social/conselho-nacional-dos-direitos-da-crianca-e-do-adolescente-conanda/resolucoes/resolucao-no-137_atualizada-art-16-em-17-07-2017.pdf>. Acesso em: 1º jun. 2021.